依法行政的基本要求：依法履行承诺也是依法行政

行政承诺是行政机关为实现一定的行政任务，承诺给予相对人某种利益的行为。行政承诺在行政实践中的应用非常广泛，尤以拆迁和招商引资领域居多。行政承诺作出以后，行政机关就必须依法全面履行，保护相对人正当合理的信赖利益，维护政府的公信力。这是依法行政和法治政府建设的基本要求之一。然而现实中，行政承诺的实际履行情况还不理想，行政机关诺而不践的案件仍然存在，并主要表现为三种违法情形。行政机关应当避免出现这些情形，并将诚信作为日常工作的基本遵循，合理、善意地作出相关行政行为。

一是新官不理旧账，误以为前组织（人）作出的承诺就不是后组织（人）的事。这是行政承诺履行中一个普遍存在的问题，即行政机关的负责人更换之后，对前任负责人作出的承诺不予理会，甚至直接拒绝履行，或者作出承诺的行政机关被撤销或变更后，新组建的机关拒不履行前一机关作出的承诺。这些都俗称“新官不理旧账”。这种行为既违反依法行政原则，又违反信赖保护原则。

首先，新的行政机关与旧的行政机关之间是承继关系。作出承诺的行政机关被撤销或变更的，其先前作出的承诺并不随之撤销或变更，而是转移至其继受者，由继续行使其职权的行政机关负责履行。这也是行政诉讼法中“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”的支撑。因此，继受机关应受承诺机关所作承诺的约束，按照行政承诺依法及时作为，保障相对人的信赖利益不受损害。

其次，负责人更换导致的行政承诺不履行，实际上混淆了个人与组织的关系。行政机关的负责人并非代表其个人，而系行政机关的代表人，其一言一行都代表行政机关。因此，负责人所作的承诺应视为行政机关的承诺，如《优化营商环境条例》第31条规定，地方各级人民政府及其有关部门应当履行向市场主体依法作出的政策承诺以及依法订立的各类合同，不得以行政区划调整、政府换届、机构或者职能调整以及相关责任人更替等为由违约毁约。

最后，要求“新官理旧账”是行政行为法律效力理论的内在要求。行政承诺属于行政行为，一经作出即具有拘束力、公定力、确定力和执行力。对于承诺机关而言，自当受到行政承诺的法律约束。行政系统内部的机构调整和人事变动不能改变承诺外在的法律效力，既然新官（新行政机关）、旧官（旧行政机关）都未实质性改变承诺机关这个“整体”属性，就应受到行政承诺的法律约束。尤其是行政承诺作为一种特殊的行政行为具有确定力，承诺机关原则上不得事后撤回、改变或废止该行为。而“新官不理旧账”实际上打破了这种确定力，理应被禁止。

二是行政机关以自己作出的承诺“违法”为由拒绝履行承诺，误以为只要宣布承诺违法，承诺就可无条件废除。这也是实践中一个非常突出的问题。即相对人在行政承诺的履行条件成就时提出履行请求，承诺机关反而以承诺违法为由拒绝履行。行政机关纠正违法承诺是有条件的，并非只要宣布行政承诺违法就可不履行，更不能一概免除相关责任。

首先，把“有错必纠”理解成行政机关可以“无条件纠错”是一种误解。行政机关作出行政承诺之时可能忽视了法律的相关规定，导致行政承诺本身呈现客观违法。“有错必纠”是“依法行政”的要求和体现，根据依法行政原则，行政承诺的内容必须合法，不得违反法律法规的规定，不得超越自身的职权或授权范围，不得损害国家利益和社会公共利益。但是，“有错必纠”不是无条件的，对于违法（有错）的行政承诺，承诺机关不能简单以废除等方式进行纠错。否则，片面强调依法行政必然导致行政机关以行政承诺违法为名恣意毁约，相对人则不得不承受承诺履行不能的信赖损失，如导致相对人经营困难、财产利益削减等。

其次，纠正“违法承诺”要区别“违法行为”与“无效行为”。行政行为违法不一定导致无效，只有重大且明显的违法才构成无效。如果行政承诺属于“无效行为”，承诺机关当然可以宣布无效并拒绝履行。因为无效的承诺往往效力瑕疵明显，一般理智的人不会也不应对此类承诺产生信赖。如果行政承诺属于一般的“违法行为”，则必须平衡“依法行政”与“信赖利益保护”：如果纠正该承诺欲维护的公共利益小于相对人的信赖利益，承诺机关不能自行纠错，该承诺依然构成承诺机关的法律义务来源，承诺机关必须履行；如果纠正该承诺欲维护的公共利益大于信赖利益，本着公共利益优先的原则，承诺机关可以撤销该承诺，但要在保护信赖利益的基础上尽可能采取补救措施，而不是简单地废约。

最后，即便行政机关可以废除承诺，不等于无须承担责任。判断行政机关废除承诺是否担责，应当区分几种情况：如果完全由行政机关的过错所致，如超越职权，那么根据国家赔偿法规定，受害人有权取得赔偿。如果完全由相对人的过错所致，那么根据国家赔偿法，如行政机关已尽审查义务，承诺机关无需承担责任。如果由行政机关与相对人双方混合过错所致，即行政机关与相对人均有过错，且二者行为与损害后果均存在因果关系，那么行政机关应根据自己的过错份额承担赔偿责任。

三是行政机关以“公共利益”为由拒绝履行承诺，误以为只要出于“公共利益”就可无条件摧毁承诺。这是行政承诺面临的又一个问题。即行政机关先作出某种行政承诺，事后又以“公共利益”为由拒绝履行承诺。“公共利益”不是行政机关拒绝履行承诺的“万能良药”，即便确实出于“公共利益”，也必须在行政征收轨道上进行。

首先，我们要准确理解“公共利益”的内涵。根据《国务院关于加强政务诚信建设的指导意见》和有关法律规定，“公共利益”构成行政机关改变行政承诺的法定事由。但在实践中，个别行政机关存在随意曲解和滥用“公共利益”现象，动辄以“公共利益”为名推翻既有承诺。“公共利益”是指国家、社会和不特定主体的利益，包括国家主权与安全、抢险救灾、教育医疗等使社会公众受益的事业等。公共利益是具体而非抽象的利益，是公众的利益而非某部门、单位的利益，行政机关不得为了自身、个别单位和个人的利益拒绝履行承诺。

其次，“公共利益”有层次之分，有作为国家核心利益的公共利益，也存在一般意义上的公共利益。对于作为国家核心利益的公共利益，应当坚持国家利益至上；对于一般意义上的公共利益，依然应当平衡公共利益与信赖利益。相对人基于对承诺机关的信赖进行投资等行为，目的在于获得预期的信赖利益。即便“公共利益”确实成立，也不能不考虑相对人的信赖利益。比例原则是行政法的基本原则之一，要求行政机关有多种决定可以选择时，应选择牺牲相对人利益最小而最接近实施行政法目的的行为。同样是为了实现公共利益，如果除了废除承诺之外，尚有其他方式可供选择，行政机关就有义务选取对相对人损害最小的一个。如果存在可以补救而不是废除承诺的其他手段，承诺机关却执意废除承诺，则属于“明显不当”的违法行为。

最后，确实出于“公共利益”需要撤回承诺时，应当通过行政征收程序进行，并对被承诺人给予补偿。行政征收是行政机关出于“公共利益”的需要，依法强制性地将非国有财产征为国有，同时给予补偿的行政行为。行政机关基于公共利益，提前收回承诺、许可和依法赋予的其他权益，都是行政征收的体现。给予相对人相应补偿乃是行政征收不可或缺的法律特征。因公共利益确实需要撤回承诺的，必须在行政征收的轨道进行，依法给予相对人充分合理的补偿。就补偿金额而言，相对人获得的补偿应不低于行政机关承诺的利益。否则，行政机关承诺的事项无法达成，实质是变相减少了行政机关的违约金，有违信赖保护原则和公平原则。